Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе

Выступление М.М. Курманова, министра юстиции Республики Татарстан,

кандидата юридических наук, доцента

на конференции по вопросам совершенствования законотворческого процесса в Русской Федерации с учетом канадского опыта


г.Уфа, Дом Муниципального Собрания – Курултая Республики Башкортостан

23-25 апреля 2007г.


Отношения Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА

СУБЪЕКТА РФ И ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ


Роль законодательных (представи­тельных) органов гос власти субъектов РФ (дальше - законодательный орган субъекта РФ) в федеральном законодатель­ном процессе обосновано тем Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе, что Конститу­ция Русской Федерации (ч. 2 ст. 5, 76, 104, 134, 136) наделила их правом: законодатель­ной инициативы; роли в рассмотрении про­ектов федеральных законов по предметам со­вместного ведения; внесения в Государствен­ную Думу предложений о пересмотре, внесе Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе­нии поправок и конфигураций в Конституцию РФ; роли в процедуре одобрения поправок к гл. 3-8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ; приня­тия законов по предметам совместного веде Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе­ния РФ и ее субъектов.

Мы полагаем в рамках данной статьи разглядеть ряд вопросов роли законода­тельных органов гос власти субъ­ектов РФ в федеральном законотворческом процессе, остановившись на главных пробле­мах их взаимодействия Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе с Правительством РФ с позиций развития русского федерализма.

Каковы же результаты законодательной деятельности органов гос власти субъектов РФ в Гос Думе? С 1995 по 2005 гг. в Муниципальную Думу было вне­сено Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе 3305 законопроектов, разработанных за­конодательными органами субъектов РФ.

По состоянию на 1 января 2006 г. за­вершено рассмотрение 2892 законопроектов, находились на рассмотрении Гос Думы - 413, стали федеральными законами - 110. 38 законодательных органов субъектов РФ никогда не смогли за Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе обозначенный период достиг­нуть законодательного результата – принятия закона1, хотя ими внесено 1027 проектов зако­нов.

В Докладе Совета Федерации Феде­рального Собрания РФ «О состоянии законода­тельства в Русской Федерации» отмечается, что выслеживается положительная динамика Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе числа принятых федеральных законов по ини­циативе законодательных органов субъектов РФ: 2001 г. - 11, 2002 г. - 11, 2003 г. - 12, 2004 г. - 16, 2005 г. - 242. Толика законов, принятых Госу­дарственной Думой в 1994-2005 гг. по инициа­тиве законодательных органов субъектов Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе РФ, составляет: 3,68% к числу законопроектов, рас­смотрение которых завершено, 3,36% к общему числу внесенных законопроектов.

При всем этом, 70% законопроектов, внесен­ных законодательными органами субъектов РФ, ставших федеральными законами, вносились в форме законопроектов о внесении Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе конфигураций и дополнений в действующие законы, 29% - вновь принятые законы и около 1% - законопроекты о признании законов утратившими силу3.

В 2005 г. Федеральным Собранием РФ принято 236 законов. Из их внесено Прави­тельством РФ 84 проекта законов, Президентом Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе РФ - 35, законодательными органами субъектов РФ - 24, депутатами Гос Думы - 22 проекта закона4 и др. За 1994-2005 гг. удельный вес федеральных законов, создателем которых яв­лялось Правительство РФ, в общем числе вне­сенных им Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе законопроектов составило 63,05%. Данные числа позволяют найти Правительство РФ конкретно тем органом, чьи инициати­вы фактически принимаются в большинстве случаях.

Как следует, высшим должностным лицам, исполнительным органам субъектов РФ нужно включиться в законотворче Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе­скую деятельность Правительства РФ с основ этого процесса.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Русской Федерации»5 предугадывает обя­занность Правительства РФ разрабатываемые им проекты федеральных законов по предме Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе­там совместного ведения РФ и ее субъектов в неотклонимом порядке направлять в органы го­сударственной власти субъектов РФ для учета их представления (ст. 36).

Как данное требование Федерально­го конституционного закона получило закреп Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе­ление в Регламенте Правительства РФ6, кото­рый является главным нормативным право­вым актом последнего?

В п. 82 вышеуказанного Регламента ус­тановлено: «По предметам совместного веде­ния РФ и ее субъектов Правительство РФ ко­ординирует свою Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе законопроектную деятель­ность с органами гос власти субъ­ектов РФ».

Совсем разумеется, что Правитель­ство РФ должно направлять проекты феде­ральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов не только Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе лишь в испол­нительные органы гос власти, да и в законодательные органы субъектов РФ, по­скольку конкретно они обозначены органами госу­дарственной власти субъектов РФ Конституци­ей РФ и Федеральным законом Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах орга­низации законодательных (презентабельных) органов гос власти субъектов Русской Федерации»7. Тут появляется во­прос: должно ли при всем этом Правительство РФ ограничиваться направлением органам Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе госу­дарственной власти субъектов РФ проектов федеральных законов только по предметам совместного ведения? На наш взор, нет. В обя­зательном порядке должны направляться все проекты законов, в том числе и по предметам ведения Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе Русской Федерации.

Но установленное Федеральным конституционным законом требование об обя­зательности направления проектов федераль­ных законов органам гос власти субъектов РФ в течение 2006 г. не выполнено: законодательные органы субъектов РФ так и Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе не получили вышеуказанные проекты федераль­ных законов.

Нужно признать, что и в регламентах за­конодательных органов субъектов РФ (Ленин­градской, Воронежской, Ростовской, Архан­гельской областей и многих других субъектов)8 данные нормы не закреплены Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе. Хотя в регла­ментах фактически всех субъектов РФ закреп­лен порядок: внесения проекта федерального закона в порядке законодательной инициати­вы; выражения представления по проектам федераль­ных законов, поступивших из Гос Думы; внесения поправок Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе в проекты феде­ральных законов, принятых Гос Думой в первом чтении.

Каковы же отношения Прави­тельства РФ и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов РФ в федераль­ном законотворческом Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе процессе?

В регламентах правительств (в частно­сти, Санкт-Петербурга, Москвы, Республики Карелия, Республики Башкортостан)9 порядок рассмотрения поступивших из Правительства РФ проектов федеральных законов также не закреплен.

Правительством РФ был утвержден план законопроектной деятельности Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе Прави­тельства РФ на 2006 г., который предусматри­вал внесение им в порядке законодательной инициативы в Муниципальную Думу 49 проек­тов федеральных законов. Соответственно, органы гос власти субъектов РФ должны были получить на Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе легитимных основани­ях проекты законов по предметам совместного ведения. Но в 2006 г. органы государст­венной власти Республики Татарстан, к огорчению, этих проектов так и не дождались (один проект поступил из Министерства культуры и массовых Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе коммуникаций РФ, один проект по­ступил из Министерства экономического разви­тия и торговли Русской Федерации).

Из федеральных министерств в течение 2006 г. поступило 11 проектов законов, не пре­дусмотренных планом законопроектной дея­тельности Правительства Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе РФ, из их 8 проектов ориентировано Министерством экономического развития и торговли РФ. Непременно, с нашей точки зрения, такое игнорирование федераль­ного законодательства со стороны Правитель­ства РФ должно быть прекращено.

Сложившаяся практика взаимодейст Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе­вия Правительства РФ и органов государст­венной власти субъектов РФ в законотворче­ской сфере позволяют высказать последующие предложения10:

1) органам гос власти субъектов РФ следует проявлять инициативу:

- в многообещающем планировании зако Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе­нодательной деятельности Правительства РФ: уже при составлении плана законопроектных работ предлагать разработку определенных про­ектов федеральных законов;

- в совместной подготовке проектов фе­деральных законов, также модельных законов для субъектов РФ (что, кстати, практикуется Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе в ближайшее время Министерством регионально­го развития РФ). Нужно ставить вопрос перед Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти о разработке вместе с субъектами РФ рабочих комиссий (групп) по разработке проектов федеральных Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе законов либо включении в их представителей субъектов РФ;

2) Правительству РФ при разработке проектов федеральных законов нужно учесть уже действующие законы субъектов РФ, которые проявили свою эффективность (на­пример, законы Республики Татарстан по регу­лированию Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе деятельности игорных заведений, находящихся на местности Республики Татар­стан; по борьбе с коррупцией; по государствен­ным закупкам и др.). К огорчению, в ближайшее время проекты федеральных законов часто разрабатываются без учета законодательства Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе субъектов РФ;

3) Правительству РФ следует оказывать содействие в подготовке и повышении квали­фикации кадров, занятых законотворческой деятельностью в органах гос вла­сти субъектов РФ, используя потенциал Инсти­тута законодательства и Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе сравнительного право­ведения при Правительстве РФ. Так, в 2005 г. группа служащих Министерства юстиции Рес­публики Татарстан прошла обучение по специ­альной программке с посещением Правового управления Аппарата Гос Думы.

Одной из важных направлений Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе взаи­моотношений Правительства РФ и органов го­сударственной власти субъектов РФ в феде­ральном законотворческом процессе является подготовка финансово-экономического обосно­вания к проектам федеральных законов. По­следние конфигурации федерального законода Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе­тельства воспрещают внесение законодатель­ными органами субъектов РФ проекта феде­рального закона без финансово-экономическо­го заключения Правительства РФ. Препятстви­ем для внесения проекта федерального закона в Муниципальную Думу являлось и Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе отрица­тельное заключение Правительства РФ.

Как была верна такая практика? Точку в этом вопросе поставил Конституцион­ный трибунал РФ. В Постановлении от 29 ноября 2006 г. № 9 «По делу о проверке конституцион­ности п. 100 Регламента Правительства Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе Рос­сийской Федерации»11 указал: «Конституция Русской Федерации не связывает реализа­цию законодательной инициативы соответст­вующим субъектом с нравом даваемого Правительством Русской Федерации заклю­чения, т.е. с тем, поддерживает оно предложен­ный законопроект Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе либо нет.

Правительство Русской Федерации не ограничено в собственном праве давать оценку за­конопроектам, обозначенным в ч. 3 ст. 104 Консти­туции Русской Федерации, но отрицательная оценка законопроекта, свидетельствую­щая об отсутствии Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе его поддержки со стороны Правительства Русской Федерации, долж­ным образом целевая и опирающаяся на конкретные расчетные данные, не может перекрыть воплощение управомоченными субъектами права законодательной инициати­вы, принадлежащего им в силу Конституции Русской Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе Федерации и составляющего суще­ственный элемент их конституционно-правово­го статуса, и поэтому не может служить препят­ствием для внесения законопроекта в Государ­ственную Думу». Другими словами даже в случае отрица Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе­тельного заключения Правительства РФ зако­нодательные органы субъектов РФ могут вне­сти в Муниципальную Думу проекты феде­ральных законов.

На наш взор, это справедливое реше­ние. При подготовке заключений должны быть привлечены органы Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе гос власти того субъекта РФ, законодательный орган кото­рого готовит проект закона для внесения в Го­сударственную Думу.

С созданием Министерства региональ­ного развития РФ активировалась работа по оказанию методической помощи органам госу Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе­дарственной власти субъектов РФ, органам ме­стного самоуправления: проводились различ­ные «круглые столы», семинары, совещания, направлялись модельные законы субъектов РФ. К огорчению, в ближайшее время эта рабо­та приостановилась.

Следует Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе направить внимание на то, что законодательная деятельность Правительства РФ не ограничивается только планом законо­проектной деятельности. Правительство РФ по поручению Президента РФ разрабатывает и заносит дополнительные проекты федеральных законов, проводит анализ соответствия Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе ранее принятых законов новым законам и, соответст­венно, разрабатывает проекты законов, на­правленные на устранение противоречий, и заносит их в Муниципальную Думу.

Такая деятельность Правительства РФ приводит даже к «перевыполнению» плана за­конопроектной Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе деятельности Правительства РФ. На наш взор, органы гос власти субъектов РФ тоже должны участвовать в стадии подготовки «сверхплановых» проектов федеральных законов.

В согласовании с Регламентом Прави­тельства РФ, законодательные органы субъек­тов Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе РФ могут участвовать при принятии поста­новлений Правительства РФ. Проекты актов Правительства по предметам совместного ве­дения РФ и субъектов РФ, по вопросам осуще­ствления органами гос власти субъектов РФ возможностей Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе по предметам веде­ния Русской Федерации направляются ис­полнителями в органы гос власти субъектов РФ до внесения их в Правительство. Предложения органов гос власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обя­зательному рассмотрению в Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе Правительстве.

Одним из активных участников законо­дательной деятельности является Президент РФ. Так, в 2005 г. принято 35 федеральных за­конов, внесенных Президентом РФ. В настоя­щее время у Президента РФ фактически 100%-ная реализация Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе права законодательной ини­циативы.

Думается, а почему бы органам государ­ственной власти субъектов РФ не предложить Президенту РФ стать соавтором по подготовке проектов законов и внесению в Государствен­ную Думу? Тем Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе паче такое соавторство прак­тикуется. К примеру, в 2005 г. Федеральным Собранием РФ принято 5 законов, внесенных законодательными органами субъектов РФ в соавторстве с членами Совета Федерации, с депутатами Гос Думы12. На наш взор, это лучший вариант Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе. Кстати, такая попытка уже предпринималась Государствен­ным Советом Республики Татарстан.

Вернемся в 2000 г., к началу так назы­ваемого процесса приведения законодательст­ва субъектов РФ в соответствие с федераль­ным Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе законодательством. С предложением ис­пользовать согласительные процедуры для разрешения разногласий меж органами госу­дарственной власти Русской Федерации и органами гос власти Республики Татарстан к Президенту РФ обратились Прези­дент Республики Татарстан и Председатель Го­сударственного Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе Совета Республики Татарстан.

Они предложили сделать согласитель­ную комиссию для выработки и принятия реше­ний по вопросам обоюдного согласования фе­дерального законодательства и законов Рес­публики Татарстан на предмет их соответствия Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе Конституции РФ с учетом Контракта Русской Федерации и Республики Татарстан «О разгра­ничении предметов ведения и обоюдном деле­гировании возможностей меж органами госу­дарственной власти Русской Федерации и органами гос Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе власти Республики Татарстан» в целях формирования общего пра­вового места.

Полномочным представителем Прези­дента РФ в Приволжском федеральном окружении С.В. Кириенко и Председателем Государствен­ного Совета РТ Ф.Х. Мухаметшиным 6 октября 2000 г Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе. было подписано положение о согласи­тельных процедурах по работе профессионалов Пол­номочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном окружении и Республи­ки Татарстан по формированию общего право­вого места. С каждой стороны Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе участво­вало по 7 членов.

Основными задачками согласительной комиссии являлись:

а) подготовка предложений по вопросам отражения в федеральном законодательстве не­которых норм из законов Республики Татарстан;

б) выработка и принятие решений по выявленным фактам несогласования Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе республи­канского и федерального законодательства с Конституцией Русской Федерации и Догово­ром;

в) принятие решений по вопросам орга­низации и проведения экспертной оценки по определенным фактам несогласования, обозначенного в Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе п/п «б» реального пт;

г) представление в Муниципальный Совет РТ предложений по согласованию рес­публиканского законодательства с Конституци­ей РФ, федеральным законодательством и До­говором.

Деятельность согласительной комиссии, предусмотренная п/п «б», «в», «г Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе» реального пт, распространялась лишь на законы.

Было проведено 6 заседаний согласи­тельной комиссии. Подвергнуто экспертизе 14 законов РТ и 7 федеральных законов. 6 законов РТ были предложены Администрации Прези­дента РФ для внесения предложений Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе в виде за­конопроектов о внесении конфигураций и дополне­ний в федеральное законодательство. Замеча­ния, предложения потом были учтены при принятии Земляного кодекса РФ, Феде­рального закона «О занятости». Нужно признать, что Муниципальная Дума Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе вместе с Прави­тельством РФ систематически проводит парла­ментские слушания по более принципиальным проек­там законов с приглашением представителей органов гос власти субъектов РФ. Но не принципиальных законов не бывает.

В заключение Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе хотелось бы отметить, что Правительству РФ и органам гос власти субъектов РФ нужно возвратиться к данным вопросам и внести надлежащие конфигурации как в федеральное законодательст­во, так и в Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе законодательство субъектов РФ.

1 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законодательства в Русской Федерации». С. 157.

2 Там же. С. 204.

3 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законодательства в Русской Федерации». С. 160.

4 Там же Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе. С. 192.

5 СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712.

6 СЗ РФ. 2004. №23. Ст. 2313.

7 СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005.

8 СПС «Консультант-плюс».

9 Там же.

10 Павлушкин А.В. Взаимодействие федерального Правительства и органов гос власти субъектов Рф в законотворческой деятельности Взаимоотношения законодательного органа субъекта РФ и правительства РФ в федеральном законотворческом процессе / Федерализм: русское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) / Под. ред. Р. Хакимова. Казань, 2004. С. 282-283.

11 СЗ РФ. 2006. №50. Ст. 5371.

12 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законодательства в Русской Федерации». С. 192.


vzaimosvyaz-prava-i-morali.html
vzaimosvyaz-produktovih-innovacij-i-strukturi-otraslevogo-rinka.html
vzaimosvyaz-raznih-vidov-igr.html